כשמדברים על קרקעות ועל הליכי תכנון בישראל, אחת השאלות שחוזרת שוב ושוב היא: למה זה לוקח כל כך הרבה זמן?
למה תוכנית שנראית מתבקשת מבחינה תכנונית, נמצאת באזור ביקוש ואף מתיישבת לכאורה עם מדיניות המדינה להגדלת היצע הדיור – עדיין נתקלת בהתנגדויות, בשינויים ובשנים ארוכות של דיונים?
התשובה המקובלת היא "בירוקרטיה".
אבל זו רק חלק מהתמונה.
כדי להבין באמת כיצד מתקדמים הליכי תכנון בישראל, צריך להבין שלא כל הגורמים שיושבים סביב שולחן התכנון מסתכלים על אותה תוכנית דרך אותה עדשה.
למדינה יש אינטרס אחד. לרשות המקומית יכולים להיות אינטרסים אחרים. ליזמים ולבעלי הקרקע אינטרסים משלהם.
ובתוך המפגש הזה מתקבלות לא מעט מההחלטות שמשפיעות בסופו של דבר על הקרקע.
הרשות המקומית היא לא רק גורם תכנוני
לרשות המקומית תפקיד משמעותי מאוד במערכת התכנון.
היא מכירה את העיר, את צורכי התושבים, את מערכות התחבורה, מוסדות הציבור, התשתיות, מקורות התעסוקה ואת יכולתה של העיר לקלוט תושבים נוספים.
לכן, ברור ומוצדק לחלוטין שקולה יישמע בתכנון העתידי של העיר.
אלא שכאן נוצרת מורכבות מעניינת: הרשות המקומית אינה רק גוף שמשתתף בתכנון. היא גם גוף כלכלי שצריך לממן את פעילותו.
ארנונה היא אחד ממקורות ההכנסה המרכזיים של הרשויות המקומיות, והיא משמשת למימון השירותים שהרשות מספקת. אלא שמבנה הארנונה בישראל יוצר פער משמעותי בין סוגי השימושים בקרקע.
במקרים רבים, שטחי מסחר, משרדים ותעסוקה מניבים לרשות הכנסה גבוהה יותר מארנונה, בעוד שתוספת של יחידות דיור מביאה איתה גם תושבים חדשים – ולצדם צורך בגני ילדים, בתי ספר, כבישים, שטחים ציבוריים, ניקיון, תרבות, רווחה ושירותים עירוניים נוספים.
וכאן נולד כשל תמריצים מובנה. מאמר 1 אינטרסים בתכנון
המדינה רוצה דירות. הרשות צריכה לממן עיר.
מדינת ישראל מבקשת לאורך שנים להגדיל את היצע יחידות הדיור ולקדם תוכניות למגורים.
אבל מבחינת הרשות המקומית, השאלה איננה רק כמה דירות ניתן לתכנן.
השאלה היא גם: מי יממן את העיר שתיווצר סביבן?
זו אינה טענה תיאורטית בלבד.
גם במסמכים ממשלתיים שעסקו במבנה הארנונה הוכרה העובדה שהפער בין ארנונה למגורים לבין ארנונה מנכסים שאינם למגורים עלול ליצור תמריץ כלכלי המעדיף שימושי מסחר ותעסוקה על פני מגורים.
כלומר, המדינה עצמה מכירה בכך שעלול להתקיים פער בין האינטרס הלאומי להגדלת היצע הדיור לבין מערכת התמריצים הכלכלית של השלטון המקומי.
וזה בדיוק המקום שבו תכנון הופך להיות הרבה יותר מצבעים על מפה. מאמר 1 אינטרסים בתכנון
איך זה בא לידי ביטוי בתוכניות?
הפער הזה יכול לקבל ביטויים שונים.
רשות עשויה לבקש להגדיל את היקפי המסחר והתעסוקה בתוכנית; לדרוש איזון שונה בין מגורים לבין שימושים מניבים; להציף צורך משמעותי בתשתיות ובמבני ציבור; לבקש שינוי בצפיפות; או להתנגד להיקף מסוים של יחידות דיור כאשר לדעתה אין מענה מספק לצרכים העירוניים שנוצרים בעקבותיהן.
חשוב לומר: לא כל דרישה כזו נובעת משיקולי ארנונה, ולא נכון לייחס לכל התנגדות של רשות מקומית מניע כלכלי.
לתכנון עירוני יש שורה ארוכה של שיקולים מקצועיים אמיתיים – תחבורה, תשתיות, סביבה, מבני ציבור, איכות חיים, צפיפות ועוד.
אבל יהיה גם לא נכון להתעלם מהעובדה שהרשות צריכה בסופו של דבר לנהל תקציב מאוזן ולספק שירותים לתושביה.
לכן, כאשר מנתחים תוכנית, צריך להבין גם את מערכת האינטרסים שבתוכה היא מתקדמת. מאמר 1 אינטרסים בתכנון
הותמ"ל – כשהאינטרס הלאומי פוגש את האינטרס המקומי
אולי אחת הדוגמאות המובהקות ביותר למתח הזה היא הקמת הותמ"ל – הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור.
הותמ"ל הוקמה בשנת 2014, על רקע משבר הדיור, מתוך מטרה לאפשר למדינה לקדם מתחמי מגורים גדולים במסלול תכנוני ייעודי ומהיר יותר.
במידה רבה, עצם הקמתה מבטאת את ההכרה של המדינה בכך שהליכי התכנון הרגילים אינם תמיד מצליחים לייצר יחידות דיור בקצב ובהיקף הנדרשים.
וכאן המתח שבין המדינה לרשות המקומית הופך למוחשי במיוחד.
לאורך השנים אנו רואים ראשי רשויות ורשויות מקומיות המתנגדים לתוכניות המקודמות בותמ"ל.
הטענות אינן אחידות. לעיתים מדובר בעומס הצפוי על התשתיות הקיימות, לעיתים במחסור בפתרונות תחבורה, בצורך במבני ציבור, בהיקפי הבנייה, בפגיעה בשטחים פתוחים או בחוסר איזון בין מגורים לבין שטחי מסחר ותעסוקה.
מבחינת ראש רשות, תוספת של אלפי ולעיתים עשרות אלפי יחידות דיור אינה רק נתון תכנוני.
היא עשויה לשנות את העיר כולה – את מספר התושבים, צורכי התחבורה, מערכת החינוך, התשתיות העירוניות וכמובן גם את מבנה ההכנסות וההוצאות של הרשות.
אלה אינן בהכרח טענות שוליות.
אלא שבמסלול הותמ"ל, התנגדות של רשות מקומית – משמעותית ככל שתהיה – אינה מעניקה לה זכות וטו על התוכנית.
הרשות יכולה להשמיע את עמדתה, להגיש התנגדויות ולהיאבק על שינוי התכנון. במקרים מסוימים המחלוקת אף מגיעה להליכים משפטיים ולעתירות לבג"ץ.
בשנים האחרונות ראינו גם רשויות שניסו באמצעות עתירה לעצור כבר בשלב ההכרזה את קידומם של מתחמים במסלול הותמ"ל.
אלא שגם פנייה לבית המשפט אינה הופכת את ראש הרשות למי שמחזיק במילה האחרונה. כאשר ההליך התכנוני עדיין בראשיתו, בית המשפט עשוי לקבוע כי המקום לבירור הטענות הוא בתוך מוסדות התכנון ובהליכי ההתנגדויות, ולא באמצעות עצירת ההליך עוד בטרם התקיים.
במילים אחרות:
עמדת הרשות חשובה – אבל היא אינה מכריעה לבדה.
המדינה אינה מתעלמת בהכרח מהשלטון המקומי, אבל היא גם אינה מעניקה לו את המילה האחרונה.
כאשר קיים מתח בין הרצון של רשות לשלוט בקצב ובהיקף הפיתוח בתחומה לבין היעד הלאומי להגדלת היצע הדיור, המדינה יצרה באמצעות הותמ"ל כלי שמאפשר לה, בנסיבות המתאימות, לקדם את התכנון גם ללא הסכמה מלאה של הרשות המקומית. מאמר 1 אינטרסים בתכנון
המדינה מנסה לשנות גם את מערכת התמריצים
הותמ"ל הוא צד אחד של המשוואה – יצירת כלי תכנוני שמאפשר לקדם תוכניות במהירות יחסית.
אבל במקביל נעשו ניסיונות להתמודד גם עם הבעיה הכלכלית עצמה.
אחד הביטויים לכך הוא הקמת הקרן להרחבת ההשקעה בתושב ולהגדלת היצע הדיור, המוכרת כ"קרן הארנונה".
הרעיון שעומד בבסיסה נוגע, בין היתר, בדיוק לכשל שעליו דיברנו: ניסיון לשנות את מערכת התמריצים ולסייע לרשויות להתמודד עם העלויות הנלוות לקליטת תושבים חדשים.
לצד זאת קיימים הסכמי גג, השקעות ממשלתיות בתשתיות ומנגנונים נוספים שנועדו לאפשר לרשויות להתמודד עם פיתוח משמעותי למגורים.
עצם קיומם של המנגנונים הללו מלמד על הבעיה.
תכנון של אלפי ועשרות אלפי יחידות דיור אינו יכול להתקיים בחלל ריק.
מישהו צריך לממן את הכבישים, בתי הספר, הגנים, התשתיות והשירותים שיידרשו עבור האוכלוסייה החדשה. מאמר 1 אינטרסים בתכנון
ומה כל זה אומר למשקיע בקרקע?
כאן נמצאת בעיניי הנקודה החשובה ביותר.
כאשר בוחנים קרקע, קל מאוד להתמקד בשאלה:
"האם הקרקע מיועדת בעתיד למגורים?"
אבל זו לא תמיד השאלה הנכונה – ובוודאי לא השאלה היחידה.
משקיע צריך להבין באיזה מרחב תכנוני נמצאת הקרקע, איזו תוכנית מקודמת באזור, מי מקדם אותה, באיזה מוסד תכנון היא מקודמת, מה עמדת הרשות המקומית, מהי עמדת המדינה, אילו שימושים מבקשים לקדם, אילו חסמים כבר עלו בהליך ומה עוד צפוי בדרך.
תוכנית יכולה להיות מצוינת מבחינה תכנונית – ועדיין להיתקל במחלוקת עמוקה בין המדינה לבין הרשות המקומית.
ראש עיר יכול להתנגד לתוכנית – והיא עדיין עשויה להתקדם.
ומנגד, העובדה שהמדינה מעוניינת לקדם מתחם מסוים אינה אומרת שכל המחלוקות נפתרו או שהתוכנית תתקדם ללא שינויים.
לכן, בבדיקת קרקע לא מספיק לקרוא את שם התוכנית או להסתכל על התשריט.
צריך לקרוא את הפרוטוקולים.
להבין את ההחלטות.
לבדוק את עמדות הגורמים השונים.
להכיר את מוסד התכנון שבו מתנהל ההליך.
ובעיקר – להבין את האינטרסים ואת יחסי הכוחות. מאמר 1 אינטרסים בתכנון
תכנון הוא לא רק סטטוס. הוא תהליך.
אחת הטעויות הנפוצות בעולם הקרקעות היא להתייחס להליכי תכנון כאילו הם מסלול ליניארי:
תוכנית הוגשה, הופקדה, אושרה – והקרקע התקדמה שלב נוסף.
במציאות, תכנון הוא תהליך דינמי של איזונים, אינטרסים, התנגדויות, צרכים ציבוריים והחלטות מקצועיות.
ולכן, כשאנחנו בוחנים קרקע, אנחנו לא שואלים רק:
איפה התוכנית נמצאת היום?
אנחנו מנסים להבין גם:
מה צריך לקרות כדי שהיא תגיע לשלב הבא?
מי מתנגד – ומדוע?
ובעיקר:
מי מוסמך להחליט?
כי בעולם הקרקעות, לפעמים דווקא הבנת מערכת האינטרסים שמאחורי התוכנית מספרת למשקיע הרבה יותר מהסטטוס שמופיע לידה במערכת התכנון. מאמר 1 אינטרסים בתכנון
